Què falla en el model català de cooperació al desenvolupament?

Per Jofre Rocabert

Prop d’un terç dels països del món tenen departaments o agències que es dediquen a la cooperació al desenvolupament. És a dir, a financar projectes a països tercers amb l’objectiu de millorar-ne les condicions econòmiques o socials. En alguns casos, aquests programes són bàsicament humanitaris, i es dediquen a pal·liar les necessitats més bàsiques de poblacions en crisi. En molts altres, però, es financen projectes d’àmbits molt diversos, des de l’educació fins a la creació de mercats. En quantitats totals, els Estats Units i Alemanya són el països que més recursos hi destinen. En proporció a la seva economia, els països nòrdics són tradicionalment els majors donants, però en els darrers tres anys, països com Turquia o els Emirats Àrabs hi han dedicat proporcions similars de la seva despesa, més d’un 1%. La quantitat global que es transfereix anualment ha arribat l’any 2020 a 137 mil milions d’euros, sense comptar la filantropia privada. Com a referència, aquesta xifra és propera al PIB de Kuwait al mateix any.

A Catalunya, els fons públics que es destinen a programes a països tercers va ser de 36,5M d’euros el 2018, l’últim any que tenim dades consolidades. Les xifres d’anys posteriors són similars. Aquests provenen no només de l’Agència Catalana de Cooperació al Desenvolupament (ACCD) sinó també d’altres conselleries, les diputacions i dels governs municipals, que coordinen els seus propis programes a través del Fons Català de Cooperació. Això no compta els diners que Catalunya destina a l’agència de cooperació espanyola, a organitzacions internacionals ni a altres organismes públics del mateix sector, com l’Institut Català Internacional per la Pau. Tampoc aquelles subvencions que es donen a entitats privades amb projectes a l’exterior.

Aquest nivell de despesa situa Catalunya per sota de països amb un nivell de riquesa o població comparables, com ara la República Txeca o Israel. No és una xifra menyspreable, encara que s’empetiteixi en relació amb els seus objectius. Com passa en altres casos, en la majoria dels projectes de la cooperació catalana els organismes públics financen directament les ONGs locals que els implementen enlloc de derivar els fons cap a agències de les Nacions Unides, per exemple. Això en pot augmentar l’eficiència en alguns casos, però redueix la magnitud del seu impacte i, molt especialment, obliga a decidir on i en què es dedica cada despesa.

Els programes humanitaris han de ser destinats a aquells que tinguin una necessitat més urgent, sense cap altra consideració. Per tota la resta, les agències de cooperació estableixen criteris que depenen en part dels objectius dels seus governs. Per exemple, durant els últims cinc anys, alguns països del Sahel han estat una prioritat per les principals agències mundials, en un esforç per atenuar els efectes de les migracions provinents de l’Àfrica central i occidental. Aquestes han desbordat la capacitat de l’Estat als països de trànsit, però també van ésser un factor de desestabilització important per a molts països europeus. 

Tots els països amb agències de cooperació d’abast global actuen segons les seves prioritats nacionals i promouen l’adopció dels seus valors. Per exemple, USAID – la dels Estats Units – manté una unitat que treballa explícitament per donar suport al departament d’estat en processos de transició i pacificació. No es tracta d’establir relacions de condicionalitat material entre els programes de desenvolupament i els objectius concrets de política exterior. Tanmateix, donada la naturalesa pública dels recursos que s’hi adrecen, els destinataris de les ajudes i els programes que es financen han d’estar alineats amb una visió general de la posició del país al món. Què és el que pot aportar segons la seva experiència i capacitat? En quins sectors pot ser més útil i en quins ho és més canalitzar els fons a través d’organismes multilaterals? La ACCD no ha fet, de moment, aquest exercici.

Les prioritats de la cooperació al desenvolupament de Catalunya

L’ACCD funciona des del 1996, però no va ser fins al 2001 que el Parlament va aprovar un marc legal i institucional que permetria fer un disseny deliberat de prioritats geogràfiques i sectorials de la cooperació al desenvolupament. La llei que fixa els objectius de la cooperació catalana estableix també que s’elaborin plans directors per orientar -i poder fiscalitzar- els projectes que s’executen. Aquest marc inicial només concreta que es prioritzarà el Magrib, Amèrica Llatina i l’Àfrica subsahariana. Deixa doncs un espai molt ampli perquè cada govern elabori plans estratègics que focalitzin les prioritats.

Tot i això, en cap dels plans directors publicats fins ara no hi ha cap justficació estratègica sobre els països que s’escullen com a prioritaris, ni des del punt de vista de les seves necessitats ni des de la perspectiva dels interessos de Catalunya en aquests territoris. L’any 2003, es varen identificar un seguit de països prioritaris només sota la consideració que aquests ja eren on la cooperació catalana hi tenia projectes i capacitats establertes. Des de llavors, tots els plans directors han heretat aquestes prioritats de l’anterior. Durant els darrers 18 anys no sembla haver-hi hagut cap argumentació sobre per què Colòmbia, Moçambic, Palestina o l’Amèrica Central són importants per Catalunya. L’ACCD ha establert les seves prioritats al marge de qualsevol consideració sobre la posició de Catalunya al món, també després de 2016 amb la creació de la conselleria d’exteriors (de la qual, a més, en depèn orgànicament). No hi ha tampoc evidències que la conselleria hagi elaborat una estratègia conjunta amb l’ACCD i les diputacions sobre com Catalunya pot maximitzar el seu impacte ni com afavorir el seu potencial com a actor internacional.

Si els interessos no són un factor que hagi d’orientar la política de cooperació, podríem esperar que les condicions de desenvolupament de les societats receptores sí que ho fossin. Però ni l’ACCD ni els altres contribuents tampoc no han avaluat la seva tasca en aquest sentit. Les emergències humanitàries i els conflictes de llarga durada són part dels preàmbuls de tots els documents. Però ni la guerra de Síria, ni la fam al Iemen, ni cap altre conflicte han fet variar els destinataris dels fons públics de Catalunya. Moçambic és, per algun motiu, un dels principals destinataris de fons de cooperació, però ja ho era el 2015, abans dels efectes del cicló Idai i de l’onada de desplaçats interns que afecta Cabo Delgado, al nord del país. No és fins al 2019 que el pla director vigent actualment suggereix revisar la concentració geogràfica de la cooperació catalana bilateral i incloure un conveni amb les Nacions Unides a Síria. Tot i això, la majoria de la despesa s’ha tornat destinar a aquests mateixos països al 2020, talment com si el criteri fossin les connexions que les organitzacions locals tenen establertes amb els donants catalans i que l’ACCD manté sense cap escrutini públic.

En el cas de Colòmbia això és paradigmàtic. Aquest és el país que ha rebut més finançament de la cooperació catalana – amb les dades disponibles públicament. Colòmbia ha patit violència política pràcticament continuada des dels anys 50 i té sens dubte necessitats en matèria de drets humans, però també compta amb una organització de suport a Catalunya que no tenen altres països. La Taula Catalana per la Pau i els Drets Humans a Colòmbia és una entitat que fa incidència política a favor de la cooperació de Catalunya a Colòmbia, de la que en són membres fins a sis entitats públiques; com els ajuntaments de Barcelona i Lleida, i d’altres altament subvencionades per la Diputació de Barcelona, com la Lafede.cat – organitzacions per a la justícia global. 

La Taula és només un exemple reeixit d’un grup que s’organitza per canalitzar l’atenció i els recursos públics cap a les seves necessitats. Aquests grups són normals en democràcia i existeixen a tots els centres de decisió. Això no és un problema. El problema és no només que les entitats públiques formin part d’aquest tipus d’organitzacions, sinó que els criteris de despesa es fixin sistemàticament a través d’aquest tipus d’entitats i no establint prioritats amb independència i coherència amb l’acció exterior. Que els països prioritaris de la cooperació catalana no s’hagin revisat des de fa pràcticament vint anys és una mala praxis que desvirtua el model de cooperació i posa sota sospita les relacions entre donants i receptors.

Les prioritats sectorials han estat igualment exercides sense un criteri clar. Un país amb les capacitats de despesa de Catalunya no es pot plantejar fites que incloguin els objectius de desenvolupament sostenible, com a conjunt, o la mediació internacional de la manera com ho fa en tots els plans directors. En el primer cas, perquè els objectius de les Nacions Unides abarquen pràcticament totes les matèries i, en el segon, perquè per fer mediació cal ésser una entitat mínimament reconeguda, encara que no siguis un Estat. Per exemple, The Carter Center és una fundació privada i ha arribat a ser referència en processos de pau, mentre que el cantó de Ginebra manté la entitat més important en matèria de control civil del sector de la seguretat. 

Però com que els objectius sectorials són generalistes, a la pràctica hi ha espai perquè les decisions es prenguin amb criteri discrecional, – i per tant difícilment fiscalitzables pel públic. En els darrers cinc anys, la gran majoría de projectes de l’ACCD han estat per a organizacions per la igualtat de les dones. Aquest és un objectiu legítim i positiu, però que no respòn ni a les prioritats establertes en el mandat legal de l’ACCD ni a una planificació justificada. Els documents d’avaluació de programes que ha produït la Generalitat no valoren perquè el 24% dels programes dels últims cinc anys s’han assignat a aquesta matèria en detriment d’altres.

Repensar la cooperació

El sistema de cooperació que durant els darrers cinquanta anys ha maldat per paliar la falta de serveis bàsics a gairebé la meitat de països del món està en una crisi profunda. Els instruments d’influencia global de la Xina –malgrat els inconvenients que també ha generat– han tingut, en només deu anys, més impacte transformador en la vida econòmica i social de molts països africans que decennis de donacions occidentals. Alguns estats del Golf i Turquia han creat programes d’infrastructures, salut i educació que han tingut un efecte notable a la banya d’Àfrica i al Sahel.

Els governs occidentals –també fent autocrítica quan calgui– fan bé de denunciar amb claredat que aquestes transformacions no són positives si es fan a canvi de capturar les elits locals per fer-les dependents. Però haurien de reconèixer, alhora, que tractar de substituir l’estat és menys efectiu que intentar transformar-lo. I potser que tal i com ho fan estats del Golf, els governs occidentals també tracten d’adaptar els costums socials dels beneficiaris als seus estàndards polítics i morals. Qualsevol programa de cooperació al desenvolupament que no sigui estrictament humanitari és en última instància part de l’acció exterior dels governs, que tenen com a objectiu la consecució dels seus interessos.

Catalunya encara té l’oportunitat de formular un model de cooperació al desenvolupament que sigui coherent amb els interessos del país i que a més faci una contribució més eficient en aquelles societats amb les que hi tenim més vinculacions. Però per fer això cal primer reavaluar quin són els països d’acció prioritaria i si els programes bilaterals són la manera més efectiva de contribuir-hi.

Jofre Rocabert, és el director de recerca del CGI. És consultor de dades en programes d’estabilització i governança a l’Àfrica Occidental. 

 


Categories

No et perdis cap publicació!

Subscriu-te a al nostre butlletí i les rebràs per email.