La legitimitat de les organitzacions internacionals a Ginebra
Per Jofre Rocabert
23/12/2021
Aquest article és una traducció de l’article del mateix autor The future of international Geneva, publicat el 14 de Desembre de 2021 a la web de foraus – Swiss Forum on Foreign Policy.
Les ribes del llac Léman acullen 42 organitzacions internacionals (OI). Només Nova York acull una comunitat més gran de representació diplomàtica. Les acompanyen una sèrie d’institucions, des d’organitzacions de la societat civil fins a grups de reflexió, que converteixen la regió en el principal centre europeu de governança global, pràcticament en qualsevol definició concebible del terme. Però encara que els cantons de Ginebra i Vaud ofereixen una llar a aquest grup d’institucions i als milers de persones que hi treballen, no estan protegits de les pressions creixents que afecten totes les OI. Entre ells, l’ampliació de l’esquerda entre líders i ciutadans en la seva percepció d’equitat en la resolució de problemes internacionals, i la necessitat que tenen les OI de justificar les seves accions. El futur dels seus mandats i la seva supervivència depèn fonamentalment de si són capaces d’adaptar-se a aquestes pressions, o aconseguir esquivar les dinàmiques polítiques que qüestionen la cooperació multilateral en general.
Durant els darrers cinc anys, una nova fornada de recerca sobre les OI han produït un conjunt de troballes que són rellevants per afrontar aquests reptes. Dos missatges en destaquen. En primer lloc, la legitimitat és un dels recursos més importants per a les IO. Els investigadors sobre el tema defineixen la legitimitat com la creença que l’autoritat s’exerceix adequadament. Sense el “reservori de confiança” que proporciona la legitimitat, les OI es veuen estancades per l’incompliment de les seves decisions, són incapaços de generar normes acceptades dins de les seves àrees substantives i, fins i tot, maldi per finançar-se. Les OI són eines dels estats nació, i l’abast de la seva utilitat per aquests últims també està ancorat a la seva legitimitat. En segon lloc, qui manté aquestes creences de legitimitat, si elits o ciutadans, és també rellevant.
Per entendre els efectes de l’erosió de la legitimitat en una OI, no hem de mirar més enllà de la Unió Europea (UE). Els historiadors assenyalen que les crisis van ajudar a donar forma als guanys de poder de la UE. Tanmateix, durant les últimes dècades aquestes crisis han posat en dubte la idoneïtat democràtica de l’autoritat de la Unió i, per tant, han minat la seva legitimitat. Com a resultat, la UE s’ha paralitzat i no ha produït cap desenvolupament institucional significatiu en els últims catorze anys. La Unió Europea és un valor atípic en gairebé qualsevol mètrica comparada amb altres OI, però els darrers dos anys ens han proporcionat exemples de com altres organitzacions que tradicionalment havien estat resguardades de la incertesa de la política de masses han esdevingut un centre d’escrutini públic. L’Organització Mundial de la Salut, el Mercosur i l’ OTAN han patit trastorns amenaçadors derivats de la política interna dels seus membres.
Quan les OI que aspiren a ser universals, com les del sistema de les Nacions Unides, perden la seva legitimitat, per exemple, quan alguns països consideren que actuen per promoure els interessos d’un grup d’estats. En alguns casos, els governs de països amb prou poder han recorregut a crear el seu propi conjunt d’organitzacions. O en altres creen grups ad-hoc que esperen liderar fora de l’organització original. Tot i que la necessitat de cooperació internacional no és menor ara que en qualsevol moment del passat, la quota de cooperació que es canalitza a través d’organitzacions formals podria estar disminuint a favor de grups informals ad-hoc o acords bilaterals. Fins a quin punt això està disminuint l’espai de governança de les OI és una qüestió empírica oberta. Un nou projecte de l’Institut Noruec d’Afers Internacionals està liderant la recollida de dades per abordar-lo.
Qui creu que les IO són legítimes també importa. En un article recent, Lisa Dellmuth i els seus col·legues troben que hi ha una important escletxa entre la confiança que les elits i els ciutadans tenen en les OI. Tot i que una organització pot funcionar només amb el suport de les elits que la creen, el seu rendiment i la seva capacitat de generar canvis duradors són, en última instància, limitats si els constituents dels seus estats membres no comparteixen aquestes creences de legitimitat. Sobretot perquè és aquest diferencial el que permet als nous líders utilitzar les OI com a bocs expiatoris o com a instruments de confrontació política contra els opositors tant nacionals com internacionals.
Probablement, els responsables de les IO sempre han sabut que la legitimitat és important. Totes les organitzacions s’han implicat en el que els estudiosos anomenen esforços de legitimació, és a dir, intents deliberats d’augmentar la seva legitimitat. A tall d’exemple, les OI que tenen amplis mandats substantius o que tenen com a objectiu fomentar vincles de solidaritat entre els seus membres han creat des dels anys 80 parlaments internacionals (tot i que no els van dotar de cap competència). Els que tenen una pertinença majoritàriament democràtica també van crear mecanismes en què la societat civil i altres actors poden tenir veu en la seva presa de decisions. Totes, excepte unes poques OI altament tècniques, han dedicat recursos importants a campanyes d’imatge pública i presència positiva a Internet. Tot i això, no és clar si les elits, els ciutadans o fins i tot altres OI han estat l’objectiu d’aquestes reformes. Moltes de les reaccions que les OI han posat en marxa per legitimar-se no tenien un destinatari clar o són miops en els seus esforços.
En conjunt, els resultats d’aquesta nova investigació haurien d’animar les persones al capdavant de la Ginebra internacional a estar atents a la legitimitat de les seves organitzacions. Els serviria per entendre que el dret a governar s’ha de justificar, no només davant els diplomàtics que subscriuen el gruix dels seus pressupostos anuals, sinó també als que reben les seves polítiques, encara que no sempre puguin triar els líders que els representen.
Jofre Rocabert, és el director de recerca del CGI. És consultor de dades en programes d’estabilització i governança a l’Àfrica Occidental.
