La guerra a Ucraïna i la Unió Europea
Per Daniel Roldán
25/05/2022
Els observadors que segueixen l’activitat de la Unió Europea (UE) escriuen sovint que l’evolució de la seva política exterior és una funció de com s’aprofiten les crisis per tal de que els estats membres li atribueixin més competències. L’immobilisme de les institucions durant l’inici de la guerra a Iugoslàvia va generar prou consens com per que la política exterior comuna ocupés un lloc central en les reformes del Tractat de Maastricht.
Més tard, la independència de Kosove i els conflictes de l’Irak i l’Afganistan van tornar a posar de manifest que els interessos dels estats són prioritaris davant de qualsevol estructura institucional. La guerra a Ucraïna és una altra oportunitat perquè la Unió intenti reivindicar-se com un actor geopolític amb personalitat pròpia. Tot i així, aquesta vegada ningú ha proposat seriosament reformar els Tractats, i fins i tot la visita de la presidenta de la Comissió Europea Ursula Von der Leyen a Kíiv per a simbolitzar l’adhesió d’Ucraïna a la UE no ha deixat de situar l’ampliació com a un futurible incert, i les seves declaracions sobre la possibilitat d’eliminar els vetos en la presa de decisions tampoc han tingut recorregut.
En les últimes setmanes la guerra ha entrat en una fase de duració indeterminada. Segons els analistes militars, la consolidació del front a l’est del país fa preveure un progressiu estancament i congelació del conflicte, que podria entrar en una etapa similar a la que s’ha viscut des del 2014 al Donbas. És un moment oportú per a entendre quins efectes ha tingut la primera fase de la guerra per a la vitalitat de les institucions de la UE.
El miratge de la unitat de la UE davant la invasió
Les primeres onades de sancions varen semblar resucitar la unitat política de la UE. La reacció inicial de la UE davant la invasió russa d’Ucraïna va sorprendre per la seva aparent contundència i rapidesa, tot aprovant sancions en només dies que incloïen, entre d’altres, la congelació de tots els actius del banc central rus en territori de la UE o l’exclusió de diversos bancs russos del sistema de pagaments SWIFT. A més, la UE va fer ús per primer cop del mecanisme ‘European Peace Facility’, per tal de mobilitzar 500 milions d’euros per al subministrament d’armes a Ucraïna. L’aprovació de totes aquestes mesures requereixen unanimitat i, per tant, és molt destacable que cap Estat membre -fins i tot aquells que tenen relacions fluïdes amb Rússia com Hongria o Grècia- s’hi varen oposar.
Tanmateix, els interessos nacionals més bàsics no han trigat en desfer el miratge. A mida que la guerra ha anat avançant, s’ha fet evident els límits que tenen les sancions inicials i algunes de les que s’han anat adaptant posteriorment. Per exemple, el congelament dels actius del banc central rus no han impedit que el ruble es recuperés de la seva depreciació inicial i l’exclusió dels bancs russos del sistema SWIFT, en la mesura que no afectava els bancs més russos més importants, ha acabat resultant força inefectiva. Les sancions tampoc han impedit que el el balanç per compte corrent de Rússia es trobi actualment en un superàvit de 95,8 mil milions de dòlars, que no és només conseqüència de la reducció d’exportacions de béns a cap a Rússia, sinó també de l’encariment dels preus d’un combustibles fòssils que la UE encara segueix consumint a dia d’avui.
Els països amb uns percentatges d’importacions de gas i petroli rus, amb Alemanya al capdavant, han aigualit o bloquejat les sancions amb les quals la Comissió Europea volia afeblir la posició rusa. La política energètica dels governs de Merkel havia suposar un augment de la dependència de les importacions de gas rus a la UE fins al 40% l’any 2021. L’SPD, que ara lidera el govern federal, s’ha caracteritzat tradicionalment (fins i tot abans de l’etapa del canciller Schröder) per tenir un sector que defensa les bones relacions amb Rússia.
Aquests Estats més dependents de les importacions de gas rus veuen grans dificultats a l’hora d’eliminar les importacions de manera sobtada atès el fort impacte que aquesta mesura tindria en les seves indústries, el preu del consum energètic final i la inflació en general. Aquest zel també s’ha aplicat als mitjans de pagament d’aquests combustibles fòssils, motiu pel qual certs bancs clau -com Gazprombank- no han estat inclosos fins ara dins l’àmbit d’aplicació de les sancions.
Així doncs, malgrat la inusual mostra d’unitat mostrada en la primera ronda de sancions, el cert és que la UE segueix tenint divergències geoestratègiques entre els seus Estats membres que seran molt difícils de superar.
No hi haurà Unió defensiva
Aquesta crisi semblava una bona oportunitat per als que argumenten que la UE hauría de tenir capacitats i competències en matèria de defensa, com Emmanuel Macron. Però una unitat d’acció transatlàntica amb pocs precedents com la que s’ha mostrat des de l’inici de la guerra redueix substancialment la viabilitat de la Política de Defensa i Seguretat Comuna, i retorna la centralitat a la OTAN.
Encara que la força de la reacció inicial s’hagi dissipat entre disputes sobre les sancions, els passos que ha aconseguit concretar la UE no són menyspreables. Dos en particular. Primer, l’aprovació del document “Strategic Compass”, que assenyala quins són els objectius geoestratègics de la UE i quines missions militars ha d’aspirar a emprendre per a assolir-los. Segón, s’ha accelerat l’establiment d’una força europea de resposta ràpida que permeti desplegar una brigada de 5.000 soldats a qualsevol país que requereixi ajuda urgent.
Per bé que aquests passos podrien indicar un aprofundiment de la Política de Seguretat i Defensa Comuna de la UE, el cert és que la invasió d’Ucraïna no ha fet més que reforçar l’aliança transatlàntica, i el paper dels Estats Units a la defensa europea. Si el President de la República Francesa declarava el 2019 que l’OTAN es trobava en ‘mort cerebral’, el cert és que la invasió russa d’Ucraïna ha envigorit el sentit d’aquesta aliança militar, especialment per als Estats membres del centre i l’est d’Europa. Malgrat els augments de despesa militar anunciats per la majoria d’Estats, incloent el gir copernicà d’Alemanya-, el cert és que la despesa militar d’Estats Units segueix sent molt més alta que la del conjunt dels països de la UE, i que les estructures de seguretat permanents de l’OTAN en territori europeu mai podrien ser sostingudes per la UE sense el suport americà. D’altra banda, el valor econòmic de l’assistència militar lliurada a Ucraïna per part dels Estats Units, de moment de més de 9000 milions d’euros, és també molt més elevada que la proveïda per la UE i els seus Estats membres.
Així mateix, les reaccions dels Estats membres de la UE que no són membres de l’OTAN i tenen una posició geopolítica més complicada en relació a Rússia -Finlàndia i Suècia- també és il·lustradora sobre la confiança en les possibilitats de la Política de Seguretat i Defensa Comuna. Des de l’inici del conflicte, les opinions públiques d’aquests països, lluny d’apostar per un aprofundiment en la dimensió defensiva de la UE, han passat a mostrar-se àmpliament favorables a unir-se a l’aliança atlàntica com a mesura per a augmentar la capacitat de dissuasió d’un atac rus. En conseqüència, els governs de Finlàndia i Suècia han sol·licitat formalment l’ingrés a l’OTAN i han negociat garanties de seguretat amb alguns Estats de l’aliança atlàntica mentre duri el procés de negociació, en la provisió de les quals hi jugarà un paper molt important l’únic estat que ostenta la condició d’ex membre de la UE: el Regne Unit.
Una nova centralitat per Polònia i Hongria
Els Estats de l’Est guanyen pes, però tensant el grup de Visegrad.
Una de les conseqüències inicials de la guerra va ser aparcar momentàneament la retòrica conflictiva entre els governs polonès i hongarès d’una banda, i la Comissió Europea de l’altra. De fet, l’avinença d’Hongria a acceptar paquets de sancions contra Rússia varen ser un dels elements més destacats de la onada d’unitat Europea en reacció a la invasió. Això és així perquè el país ha mantingut durant els darrers anys una política exterior multivector caracteritzada per bones relacions amb la Xina i Rússia.
Tenint en compte l’avinença d’Hongria a les primeres rondes de sancions i la seva necessària aquisència per a l’adopció de sancions més ambicioses, com ara les que afectin al petroli (negociades actualment entre els Estats membres) i el gas, hom podria haver previst que la Comissió Europea hauria mantingut una política menys hostil cap a Hongria, com a mínim mentre el conflicte armat segueixi actiu. Tanmateix, la Comissió no ha dubtat a acabar activant el mecanisme de protecció de l’Estat de dret contra aquest país, fet que podria comportar un eventual bloqueig de diverses fonts de finançament de la UE cap al govern hongarès. No és sorprenent, doncs, que Budapest estigui bloquejant amb fermesa l’adopció de sisè paquet de sancions sobre les importacions de petroli rus tot insinuant la necessitat de suspendre aquest procediment, per bé que aquest no sigui l’únic factor que explica aquesta actitud -Hongria, molt depenent del gas i petroli rus, necessita una forta assistència per part dels altres Estats membres per tal de poder fer front a una desconnexió ràpida dels hidrocarburs provinents de Rússia.
Polònia, en canvi, està guanyant una rellevància política més robusta a Brussel·les, principalment degut la seva política exterior envers Rússia, marcadament hostil. Aquest element és un punt de fricció amb Hongria perquè, malgrat compartir moltes posicions en les seves confrontacions amb la Comissió Europea, Polònia -així com els altres Estats del Grup de Visegrad, República Txeca i Eslovàquia- han mantingut una política exterior molt més dura amb la Federació Russa. Els polonesos són, juntament amb els Lituans, el poble europeu amb més interès en que Ucraïna s’apropi a occident, donada la seva història compartida amb el país.
Polònia també ha esdevingut el principal receptor de milions de refugiats ucraïnesos, fet que li ha generat una gran necessitat d’assistència financera per poder fer front a la seva acollida. Aquesta onada de refugiats, però, no ha generat l’alarma política que es va viure amb la crisi de refugiats de 2015, i per tant tampoc ha desbloquejat la reforma del sistema comú d’asil que planteja des de fa més d’un any la Comissió Europea. Els canvis que s’hi havien proposat inclouen que els països que no acollissin refugiats en una situació d’emergència compensessin financerament a aquells que en rebien una part desproporcionada.
Finalment, la posició de Polònia s’ha tornat més important gràcies a l’ambiciosa política de defensa que implementa des de fa anys, essent un dels pocs Estats membres de l’OTAN que assoleix l’objectiu de despesa militar del 2% del PIB, fet que, sobre el paper, el situa en una posició clau per l’assoliment de la política de defensa i seguretat comuna. Tanmateix, cal remarcar que Varsòvia sempre ha prioritzat canalitzar la seva política de defensa a través de l’OTAN i que la seva concepció de la política de defensa de la UE és la d’una eina complementària i subordinada a les estructures de l’aliança transatlàntica.
Aquests elements situen Polònia en una posició més forta al si dela UE. La Comissió Europea, a diferència del que intenta fer en el cas d’Hongria, podria endarrerir els terminis per a l’aplicació del mecanisme de condicionalitat de lliurament de fons de la UE al respecte de l’Estat de Dret. I això sense que Varsòvia hagi de plantejar cap amenaça de bloqueig de decisions en matèria de política exterior i de seguretat comuna. Amb tot, Hongria també es veu reforçada, en la mesura que les decisions geoestratègiques que volen pendre la Comissió i els països amb més poder no poden ser aprovades sense el seu consentiment. En conseqüència, la seva capacitat per a obstaculitzar l’aplicació de mecanismes sancionadors contra el país per part de la Comissió Europea ha augmentat.
Més enllà de Polònia i Hungria, tots els Estats orientals de la UE han aconseguit incrementar la seva influència. Molts havien alertat els darrers anys sobre dels objectius de la política exterior russa, i algunes decisions que han ignorat els seus interessos -com, per exemple, la construcció del Gasoducte Nord Stream 2 per part d’Alemanya- i l’increment de la rellevància geopolítica que ha adquirit la frontera est han comportat que les prioritats dels Estats de l’est comencin a ser més pesants a Brussel.les, París i Berlín. Probablement hagi estat aquesta presió i la necessitat de mostrar-se com un actor influent la que empenyés a la Commissió a declarar que Ucraïna tindrà una via d’accés ràpida a la condició d’Estat membre. Aquest és un moviment que pot col·locar la UE en una posició difícil en el futur, perquè acceptar Ucraïna és del tot descartable en el mitjà termini per la gran majoría de membres. Ni compleix les condicions legals ni és en l’interès de la majoría fer un pas que Rússia percebria com una agresió.
Conclusió
Que la UE no s’hagi convertit en una nova aliança defensiva en el context d’aquesta guerra no vol dir que no hagi fet passos significatius. Les mesures que hem explicat en aquest article haurien estat difícils de materialitzar-se sense un context de crisi. Però ni Ucraïna esdevindrà un Estat membre en el mitjà termini ni les institucions comunitàries canviaran profundament. La Unió només és una organització internacional, amb un braç executor poderós i una classe dirigent amb autonomia respecte els seus propis membres. Les expectatives que això genera són, però, sistemàticament decebudes. Quan durant una crisi tots els actors amb pes geopolític prenen posicions, la reacció de la UE és sempre menor a la que correspondria a un Estat amb els seus recursos. El problema rau en que aquesta comparació és espúria. Quan posem a la Unió dins la categoría que l’hi correspon, la de les organitzacions internacionals -per bé que tingui algunes característiques úniques respecte d’altres organitzacions internacionals-, podem entendre millor les seves reaccions. Fer aquesta comparació falsa no és culpa només dels opinadors. La Comissió també utilitza la retòrica i el simbolisme d’Estat quan l’hi convé als seus propis interessos.
Daniel Roldán és l’editor en cap del CGI. Està especialment interessat en els afers relacionats amb la UE, la regió del MENA i el dret Internacional públic.
Jofre Rocabert és el director de recerca del CGI. És consultor de dades en programes d’estabilització i governança a l’Àfrica Occidental.
