La Unió Europea és una organització internacional
Per Jofre Rocabert
29/01/2021
La Unió Europea sembla viure en una crisi institucional gairebé permanent. Però mirat amb perspectiva, vivim encara en l’espai de temps històric que els francesos van inaugurar l’any 2005 quan van rebutjar ratificar el tractat constitucional europeu. La sortida del Regne Unit i la desintegració de les llibertats de circulació són només casos concrets d’un fenomen general: la contestació nacional a les autoritats internacionals.
Alguns observadors han assenyalat que el moment polític de la Unió s’emmarca dins una nova era de desintegració, un retrocés generalitzat de les organitzacions internacionals (OIs) que veuen la seva legitimitat desafiada. Encara que això sigui obvi, periodistes i articulistes continuen ignorant sistemàticament el fet que la Unió Europea és – només – una organització internacional. Un conjunt d’estats organitzats per acomplir objectius comuns. Com a tal, també pateix els efectes d’aquest fenomen en termes similars a les altres OIs. Defugir això era excusable durant la dècada dels noranta i fins a produir-se el rebuig a la Constitució per a Europa signada el 2004. Llavors el compromís dels estats membres amb la integració europea era excepcional i altres països feien cua per unir-se al projecte. Com que el Tractat de Lisboa de 2007 va suposar un aprofundiment del poder de decisió del Parlament Europeu, l’opinió que la Unió era una entitat d’una natura essencialment diferent a la resta d’OIs tenia molts seguidors en els anys compresos entre la ratificació del tractat i el referèndum del Brèxit.
Tanmateix, després de la crisi del deute i amb el Regne Unit sense patir cap gran recessió per culpa de la sortida, cal que canviem aquesta visió idealitzada de la Unió Europea. Tractar seriosament la Unió Europea com una organització internacional ajuda a clarificar com els estats prioritzen els seus interessos de la mateixa manera que passa en altres OIs. Això no és una simplificació excessiva que ignora dècades d’investigació sobre la socialització i l’emprenedoria burocràtica, sinó un principi necessari per entendre per què la Unió Europea ha abandonat la famosa recerca d’identitat pròpia i no ha produït cap innovació institucional exitosa en els últims 10 anys.
Considerem, per exemple, els tres reptes més importants que afronta la Unió en aquest moment: el Brèxit, l’Alemanya post-Merkel i la gestió de les vacunes. La sortida del Regne Unit ha estat un retrocés institucional monumental, però la sortida d’un Estat no és un fet inusual en el món de les organitzacions internacionals. En tot el conjunt de les OIs que existeixen actualment, se’n pot trobar almenys una cinquantena que han vist reduïda la seva pertinença en algun moment. La base de dades més completa sobre la qüestió demostra que la pèrdua d’estats membres s’ha incrementat els últims 20 anys. A les altres organitzacions on això ha ocorregut, en bona ha estat en processos d’integració regionals a Llatinoamèrica o a l’Àfrica. Si bé aquests no han adquirit la profunditat d’integració de la Unió Europea, això no situa el Brèxit en una dimensió diferent. Les consideracions dels estats per abandonar altres organitzacions es guien pels mateixos principis d’interès nacional, siguin democràcies o no, occidentals o no.
Totes les organitzacions internacionals, no tan sols la Unió Europea, s’adonen que les seves estructures polítiques s’aguanten per la voluntat dels governs i que, si aquests ho decidissin, el desmantellament seria inevitable. Els últims anys, diversos politòlegs han descrit com les OIs han generat una varietat d’estratègies per millorar la seva percepció pública, tot esperant millorar la seva legitimitat. En el cas de la Unió Europea, s’han intentat reforçar les connexions amb el públic i amb els parlaments dels Estats, on no només hi resideixen figurativament les sobiranies nacionals, sinó també hi seuen literalment les seves elits polítiques. Malgrat això, la majoria d’aquestes iniciatives han fracassat. Per exemple, el Tractat de Lisboa va crear un mecanisme per dotar els parlaments d’influència directa en la presa de decisions. Aquesta iniciativa, que en teoria redueix la distancia entre el votant i la Unió, no ha obtingut el resultat esperat, ja que cada Estat ha utilitzat el sistema d’una manera altament idiosincràtica. Després de tot, això no suposa cap sorpresa tenint en compte que en la major part d’Europa les majories parlamentàries obeeixen al govern i no a l’inrevés.
Tot i que des de l’àmbit acadèmic encara s’han de produir més resultats sobre aquest aspecte, el poc impacte d’aquestes mesures de legitimació juga un paper important en el pronosticat ascens de partits polítics que promouen una retirada de les institucions internacionals. Aquests partits tampoc suposen una novetat (molts d’ells tenen eurodiputats al Parlament Europeu des de les passades eleccions de l’any 2014), però actualment ocupen un espai molt més central i estan governant en alguns estats importants. En aquest sentit, potser l’exemple de Polònia sigui més representatiu que el d’Hongria, perquè en anys anteriors se l’assenyalava com a líder de la integració a l’Europa Central. Aquest fet pot provocar que els partits tradicionals adoptin part de les seves agendes.
Al mateix temps, el final d’una etapa dominada per Angela Merkel pot fer que els governs dels estats petits guanyin poder relatiu. Per fer-ho, no els cal cap innovació institucional. Poden utilitzar canals que han estat presents en la política de l’UE durant dècades. El més rellevant és aquell que els diversos acadèmics anomenen la integració diferenciada: la situació en la qual els estats busquen exempcions dels passos com, per exemple, adoptar l’euro. Aquesta diferenciació va començar com a excepcions a les polítiques reguladores, però ràpidament es va estendre a les polítiques centrals dels estats com les de seguretat i immigració. Aquests acords són importants perquè ajuden a resoldre situacions de paràlisi en les negociacions, però també poden posar sota una pressió excessiva les bases legals i polítiques del sistema. Si un govern alemany post-Merkel és percebut com a menys fort o menys compromès, aquestes diferències es poden incrementar i es confirmarà, de nou, que la naturalesa de la Unió Europea està sols construïda pels estats amb més força en el seu si.
Finalment, el fracàs de la gestió de les vacunes per part de l’Agència Europea del Medicament ha suposat un nou daltabaix institucional. El fet de que hi hagi una autoritat internacional amb capacitat de negociació centralitzada amb grans corporacions és una bona idea. Quina ha estat doncs la raó de la lentitud en les negociacions? El Süddeutsche Zeitung explicava fa pocs dies que les pressions de França per incloure Sanofi (una farmacèutica nacional) dins dels contractes havien congelat les converses durant setmanes. Les burocràcies internacionals, com la Comissió Europea i les seves agències, tenen només el marge d’acció que els governs els donin, i en questions d’emergència nacional, aquest marge és molt petit.
Observant tot això, com s’haurien d’abordar els reptes de la Unió Europea des de Catalunya? Una opció és reformular la nostra anàlisi de la Unió i tractar-la com a organització internacional. Entenent els interessos nacionals com ho fan els estats. Per exemple, s’hauria pogut intentar influir en el Brèxit, donant suport a un acord que no perjudiqués els nostres interessos econòmics, però que generés antagonisme entre Espanya i el Regne Unit. Un canvi de perspectiva analítica pot contribuir al fet que Catalunya trobi la manera de relacionar-se amb les organitzacions internacionals tal com ho fan els estats.
Jofre Rocabert és analista i Director de Recerca del CGI.
Les opinions expressades en aquesta publicació competeixen només als autors. No representen les opinions i visions del CGI o els seus col·laboradors. Les designacions emprades en aquesta publicació i la presentació del materia no impliquen l’expressió de cap mena d’opinió per la part del CGI sobre l’status legal de cap país, area o territory, les seves autoritats o la delimitació de les seves fronteres.
