El llegat de NextGenerationEU i el futur Marc Financer Pluriennal: centralització, constitucionalitat i un model de rendiment mal plantejat
15/09/2025
Resum executiu
Aquest article analitza el desplegament dels fons NextGenerationEU a Catalunya en el marc espanyol i la seva translació al nou Marc Financer Pluriennal (MFP) 2028-2034. Els fons NextGenerationEU, creats com a resposta a la pandèmia de la Covid-19 sota l’empara de l’article 122 del Tractat de Funcionament de la UE, es van presentar com un instrument temporal i excepcional, però en la pràctica han establert un precedent institucional i jurídic de gran abast. Lluny de limitar-se a la gestió d’una crisi sanitària, han obert la porta a l’endeutament europeu i a un desplaçament de competències pressupostàries dels parlaments als executius, tant a escala europea com estatal, en un marc de negociacions opaques i bilaterals.
L’article examina els efectes del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència (PRTR), que ha evidenciat disfuncions notables: centralització de la presa de decisions, marginació de les autoritats regionals amb competències pròpies, i un sistema de gestió i control deficient que ha carregat als beneficiaris amb burocràcia sense garantir millores reals en qualitat ni impacte de les inversions. Igualment, s’assenyala la manca de veritables mecanismes de rendiment, ja que les fites i objectius definits prioritzen l’execució de la despesa per sobre de resultats tangibles, desvirtuant la potencialitat transformadora dels fons.
La proposta de la Comissió Europea per al MFP 2028-2034, que destina prop del 50% del pressupost a Plans d’Associació Nacionals i Regionals, consolida aquest model i confirma que l’excepcionalitat del NextGenerationEU s’ha convertit en estructura permanent. Això planteja reptes constitucionals, institucionals i competencials, amb un impacte particularment rellevant per a Catalunya.
Introducció i context
El 16 de juliol de 2025, la Comissió Europea va presentar la seva proposta per al proper Marc Financer Pluriennal 2028-2034, el pressupost de la Unió Europea, que prendrà una estructura radicalment diferent als marcs anteriors. Influït en gran part per l’experiència dels Fons del Mecanisme de Recuperació i Resiliència, NextGenerationEU, la proposta preveu destinar gairebé el 50% dels fons a Plans d’Associació Nacionals i Regionals (PANR), que prendrien una forma molt similar a la dels actuals Plans de Recuperació i Resiliència amb què es van canalitzar els Fons NextGenerationEU.
Una de les grans novetats del proper pressupost serà que gran part dels fons que fins ara tenien una programació pròpia, incloent aquells destinats a la Política de Cohesió i el Fons Social Europeu, quedaran sota l’empara dels PANR. Això implicarà que la canalització dels fons es farà mitjançant l’aprovació de plans bilaterals amb la Comissió Europea i cada Estat membre, per definir les formes en què es duran a terme les inversions.
Els Fons NextGenerationEU van arribar a Espanya –segon beneficiari principal darrere d’Itàlia– després de l’aprovació l’abril de 2021 del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència (PRTR) per superar els efectes econòmics negatius de la Covid-19. L’aprovació d’un pla estatal com aquest era requisit específic per a l’obtenció dels fons, definint un nou format en què, mitjançant un full de ruta de reformes i inversions, es transmetrien els fons “en bestreta”, amb diferents desemborsaments a mesura que es complissin una sèrie de fites i objectius. És a dir, sobre el paper, es tractava d’un instrument basat en el rendiment, en què l’objectiu era la realització d’aquestes reformes i inversions i no la despesa pública per se.
Per primera vegada en la història de la UE, la Unió es va endeutar per tal de gairebé duplicar els fons que entraven en circulació, en paral·lel amb els fons ordinaris del Marc Financer Pluriennal 2021-2027. Els Fons NextGenerationEU es presenten aleshores com un aprenentatge respecte de les mesures d’austeritat de la crisi financera del 2008, per tal d’evitar l’entrada en una recessió derivada de la pandèmia del 2020. Tanmateix, aquests fons presenten múltiples problemàtiques que, malgrat haver estat venudes per la premsa com una panacea per a l’economia espanyola, exigeixen una revisió crítica. En aquest sentit, davant la nova proposta de la Comissió de reproduir un model similar amb el pressupost ordinari, convé repassar-los per entendre les conseqüències que pot suposar que aquesta proposta sigui reeixida.
Catalunya és el principal receptor de fons NextGenerationEU a Espanya a nivell autonòmic, amb un 16% dels fons territorialitzables, que representen un 75% dels fons NextGenerationEU assignats de tot l’Estat espanyol. En el període 2021-2025 Catalunya ha rebut més de 9.000 MEUR, dels quals 4.341 MEUR han sigut transferits a la Generalitat de Catalunya per la seva posterior distribució i gestió. Mentre que els 5.191 MEUR restants han estat distribuïts directament pel Govern d’Espanya en forma de licitacions directes en territori català, assignacions directes a entitats catalanes, i resolucions de convocatòries estatals amb beneficiaris de Catalunya, incloent en temes de competència exclusiva de Catalunya com agricultura, cultura, turisme, comerç, entre d’altres. El nombre de beneficiaris dels fons NextGenerationEU a Catalunya ascendeix als 164.768, segons la publicació amb dades de 30 de juny de 2025 de l’eina de seguiment ELISA del Ministeri d’Economia, Comerç i Empresa (2025). [1]
Els fons NextGenerationEU marquen, doncs, un canvi de paradigma en el funcionament del finançament europeu. I ho fan, no només per obrir la porta a l’endeutament (una fórmula que, en principi, només s’hauria de repetir en casos excepcionals), sinó també per tres qüestions de fons: (1) l’ús de la clàusula d’emergència del Tractat de Funcionament de la Unió Europea com a canal per finançar aspectes no vinculats directament amb l’emergència en qüestió (2) la centralització en la presa de decisió i gestió dels fons, (3) el model de desemborsament basat en el rendiment i el sistema de gestió dels fons.
La (in)constitucionalitat dels fons NextGenerationEU
Com hem avançat, els fons NextGenerationEU es van plantejar com una resposta a la crisi de la Covid-19. Tanmateix, tal com ja van apuntar Leino-Sandberg i Ruffert (2022) [2], l’anàlisi detallada mostra que el mecanisme aprofita el context d’emergència per establir un instrument que va molt més enllà d’una resposta puntual a la pandèmia. El seu disseny obre la porta a l’endeutament de la Unió Europea per finançar inversions en els Estats membres, amb implicacions constitucionals de gran abast.
Fins l’any 2020, prevalia la norma no escrita que l’aprofundiment en la integració fiscal o la possibilitat d’endeutament de la UE requeriria l’esmena dels Tractats o l’aprovació d’un de nou. La pandèmia va esdevenir una oportunitat per una major integració, tenint en compte que en un context de crisi, defensar la condicionalitat del finançament es podia percebre com una manca de solidaritat en un context d’emergència. En crisis anteriors, com la crisi de l’euro o la crisi dels refugiats, la UE també va aprofitar per incrementar la integració, resultant, entre d’altres, en la creació de la Unió Bancària Europea, el Semestre Europeu o l’enfortiment de Frontex (Schimmelfennig, 2024)[3].
Jurídicament, els fons NextGenerationEU es justifiquen a partir de l’article 122 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea (TFUE), que preveu mesures excepcionals per fer front a crisis concretes. Com assenyalen Leino-Sandberg i Ruffert (2022) el Consell Europeu pressionat pel context de crisi, potser no era el marc més adequat per plantejar una solució a llarg termini per la UE, sense control parlamentari. El resultat ha estat una alteració profunda dels mecanismes tradicionals de redistribució de la UE, amb un sistema de transferència gairebé incondicional dels fons públics als Estats membres.
Aquest enfocament xoca amb el principi d’atribució, segons el qual les competències de la UE només poden exercir-se en allò que preveuen els tractats, mentre que la resta recauen sobre els Estats membres. A més, l’article 122 TFEU no deroga l’article 125 TFUE, conegut com a clàusula de no rescat, que busca assegurar que els Estats membres segueixin una política pressupostària sòlida, i garantir que, en endeutar-se, els Estats continuïn sotmesos a la disciplina del mercat. Aquesta exigència de disciplina pressupostària és essencial per a la sostenibilitat de la Unió Econòmica i Monetària. Per això, l’article 125 prohibeix que la Unió o els Estats membres estableixin mecanismes d’assistència financera que puguin tenir com a efecte la reducció dels incentius dels Estats receptors a mantenir una política fiscal responsable. L’única excepció a aquesta regla seria l’autorització d’ajuda financera quan fos absolutament necessària per protegir l’estabilitat del conjunt de la Zona Euro i sempre sota condicions molt estrictes.
Històricament, la condicionalitat ha sigut una característica permanent i s’ha acceptat generalment com a condició sine qua non per rebre suport econòmic europeu. En canvi, amb els fons NextGenerationEU es produeix un canvi substancial: els fons, tot i que el disseny no preveu destinar-los a despeses recurrents dels pressuposts dels Estats membres, s’estan gastant en projectes i mesures que normalment serien finançades pels governs amb els pressupostos ordinaris dels Estats (Leino-Sandberg and Ruffert, 2022).
L’arquitectura legal dels fons NextGenerationEU es desplega en dos nivells. En primer lloc, l’article 122 del TFUE justifica la creació de l’Instrument de Recuperació (Reglament EURI) sense definir de quina manera es distribuiran entre els Estats membres, però autoritza, mitjançant una Decisió del Consell sobre el sistema de recursos propis, la contractació d’emprèstits en el mercat de capitals fins al valor de 750.000 MEUR, dels quals 390.000 MEUR es destinen a subvencions i la resta a la concessió en forma de préstecs. En segon lloc, el Reglament (UE) 2021/241 estableix el Mecanisme de Recuperació i Resiliència (MRR), encarregat de la distribució dels fons. Així, els fons NextGenerationEU queden inscrits com a part de l’arquitectura d’emergència de la Unió, tot i que bona part dels recursos no estiguin destinats a fer-hi front, evitant així les rigideses pròpies de la Política de Cohesió.
L’argument jurídic del Consell, és que el mecanisme és excepcional i temporal. Però, a nivell operatiu, s’ha convertit en una alternativa més atractiva que els fons de Cohesió per les autoritats executives i beneficiàries, gràcies a que el nivell de cofinançament facilitat arriba fins al 100% en molts casos. Si els fons s’haguessin destinat exclusivament a despeses derivades de la pandèmia, la seva justificació sota l’article 122 TFUE hauria estat més sòlida. Tanmateix, l’ús majoritari dels recursos per a objectius polítics estructurals posa en dubte la seva coherència legal. A més, els criteris de repartiment del MRR tampoc es basen exclusivament en l’impacte de la Covid-19, sinó en variables socioeconòmiques preexistents, posant en major evidència aquesta incongruència. Per tant, el MRR es pot entendre com un programa de redistribució dissenyat per avançar en diversos objectius polítics, més enllà de la justificació de situacions de crisi excepcionals (Leino-Sandberg i Ruffert, 2022).
Això planteja una qüestió més enllà del cas concret de la problemàtica constitucional. Convé posar de manifest, si en un moment de pandèmia s’ha permès habilitar uns canals de finançament que no compleixen de forma estricta l’estructura constitucional de la Unió ni tampoc els seus principis de control, què garanteix l’excepcionalitat de les mesures que es poden arribar a prendre en contextos de crisi bèl·lica, no tan lluny de la realitat actual? El risc és que l’article 122 esdevingui un forat legal per crear una competència extraordinària del Consell que pugui ser utilitzada sense l’escrutini del Parlament Europeu i que acabi establint estructures de caràcter permanent no previstes en el TFUE. De fet, el mes de maig passat, la Comissió ja va utilitzar aquest buit per l’autorització del paquet SAFE de préstecs de caire militar, acollint-se a l’article 122 i provant d’esquivar l’aprovació al Parlament Europeu, el qual ha denunciat el Consell al Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE) demanant l’anul·lació del Reglament SAFE.
Alhora, els fons NextGenerationEU també han desdibuixat els límits de la Política de Cohesió. Si tot pot ser justificat com a resposta a una crisi, s’obra la porta al finançament d’objectius més allunyats de la seva lògica original. Això s’ha vist amb la revisió a mig termini del pressupost actual (MFP 2021-2027) ja s’ha flexibilitzat la possibilitat de destinar fons de Cohesió disponibles al sector militar si es justifica el seu ús doble civil-militar.
L’estructura dels fons NextGenerationEU es va presentar inicialment com una mesura única i excepcional, i no com a precedent d’una estructura permanent. No obstant això, la proposta de la Comissió per al proper Marc Financer Pluriennal 2028-2034 destina gairebé la meitat del pressupost de la UE a Plans d’Associació Nacionals i Regionals, replicant el model NextGenerationEU, i confirma que allò que havia de ser temporal ha esdevingut estructural.
Centralització en la presa de decisions
El Reglament (UE) 2021/241 que estableix el Mecanisme de Recuperació i Resiliència fixa com a requisit la presentació d’un Pla Nacional de Recuperació i Resiliència per poder canalitzar els fons NextGenerationEU. En el cas espanyol, el Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència (PRTR) es va aprovar el juny de 2021 amb la possibilitat de finançar retroactivament determinades actuacions des de gener de 2020. El Pla havia d’alinear-se amb les prioritats de la Unió, destinant almenys un 37% dels fons a la transició verda i un 20% a la digital, amb una data límit d’execució fixada per al 31 d’agost de 2026. El disseny del PRTR es fonamentava en una combinació de reformes i inversions, on les primeres responien a les recomanacions específiques per a cada país derivades del Semestre Europeu.
Ara bé, en l’elaboració del PRTR, l’Estat espanyol va limitar la participació de les autoritats subestatals a un paper merament executiu, sense atorgar-los un rol real de codecisió en la definició del Pla (Gimeno i Feliu, 2021)[4]. En la pràctica, això s’ha traduït en un model en què es reparteix la responsabilitat d’execució, però el benefici polític i estratègic queda centralitzat en el govern espanyol. S’invoca així el principi de solidaritat, però sense garantir una participació efectiva en la presa de decisions.
Aquest plantejament és especialment problemàtic en el cas de Catalunya. L’Estatut d’Autonomia reconeix a la Generalitat competències plenes en la gestió dels fons europeus en els àmbits que li corresponen (art. 190). I, segons estableix l’article 114, en les matèries de competència exclusiva, li correspon a la Generalitat l’especificació dels objectius als quals es destinen les subvencions estatals i comunitàries europees territorialitzables, i també la regulació de les condicions d’atorgament i la gestió, incloent-hi la tramitació i la concessió. En les matèries de competència compartida, també li correspon precisar normativament els objectius als quals es destinen les subvencions estatals i comunitàries europees territorialitzables. Això és a banda de la gestió dels fons en aquelles matèries sobre les quals la Generalitat té competència merament executiva.
Tot i això, amb el disseny PRTR aquestes facultats de la Generalitat van quedar desvirtuades. No es va complir aquesta premissa competencial a nivell de conceptualització del Pla, però alhora, l’estructura amb la què es va definir el Pla ha suposat que les competències exclusives de Catalunya quedin subrogades a la gestió i control estatal: agricultura, habitatge, turisme, urbanisme, comerç, entre d’altres, s’han canalitzat mitjançant projectes directament controlats i gestionats pels ministeris corresponents, en els quals l’administració catalana ha actuat com a molt, com a ens gestor intermedi, o fins i tot n’ha estat directament elidida. El resultat ha estat un sistema ineficient i improvisat, que ha compromès tant l’agilitat exigida pels terminis del reglament com el compliment normatiu i antifrau dels beneficiaris.
A més, l’opacitat i la naturalesa bilateral de les negociacions entre el govern espanyol i la Comissió Europea han reforçat encara més el protagonisme de l’executiu, reduint l’espai de control dels parlaments. Així, els fons NextGenerationEU no només han desplaçat una part substancial de les prerrogatives pressupostàries cap a l’executiu en l’àmbit europeu, sinó que ha consolidat aquesta mateixa dinàmica a escala estatal (Leino-Sandberg i Ruffert, 2022).
Sistema de gestió dels fons i el model de rendiment
El model d’execució basat en el rendiment, és a dir, un model vinculat a la consecució de fites i objectius definits a priori, resulta, d’entrada, molt atractiu. Permet presentar la despesa no com un exercici merament comptable, sinó com a inversió alineada amb una estratègia política superior, en aquest cas la de la Unió Europea. Tanmateix, en el cas dels fons NextGenerationEU, aquest plantejament només ha estat aparent.
L’annex de la Decisió d’Execució del Consell per la que s’aprova el PRTR consta de més de 400 pàgines on es relacionen les fites i objectius de cadascuna de les reformes i inversions previstes. En gran mesura es tracten de fites agregades i que, en última instància, prioritzen l’execució de la despesa, no la qualitat de les inversions. Els models de rendiment requereixen un exercici previ d’anàlisi de necessitats que, en aquest cas, no es va fer amb la profunditat suficient.
El sistema de fites i objectius (FiO), inspirat en la Nova Gestió Pública, busca centrar-se en els resultats i no en el control directe de les mesures per part de la Comissió. L’objectiu és promoure l’eficiència i eficàcia de les mesures, sense centrar-se en elles mateixes sinó en els resultats. Aquest enfocament és present en la concepció del PRTR: cada component del Pla té les seves inversions i reformes definides, les quals compten amb fites i objectius a complir durant i al finalitzar l’execució. Però en molts casos no s’avaluen resultats tangibles independents de la despesa. Per exemple, els objectius poden consistir en gastar una quantitat determinada de diners sota una etiqueta digital o climàtica específica, o el número de contractacions que es duguin a terme sota aquell concepte, però sense identificar l’impacte final de la inversió.
D’un total de més de 500 FiO del PRTR, només 79 són estrictament econòmics. Però en l’analitzar la resta de casos, molts dels indicadors que no s’expressen en euros ho fan en comptabilitzar la publicació de contractes públics, aprovació de convenis, adjudicació de subvencions o percentatges d’execució abstractes, que al capdavall es refereixen a la quantitat de despesa executada, i per tant són FiO de caire econòmic encara que quedi encobert. Així mateix, moltes FiO consisteixen en aprovar noves lleis, modificar reglaments existents, o aprovar plans estratègics, mentre que les que realment incorporen un indicador de resultat no arriben al 50%. Això és molt rellevant, ja que canvia la motivació dels executors, en lloc de fer prevaldre la qualitat dels projectes executats, s’adapten els projectes amb iniciatives poc transformadores que sí que compleixen els objectius econòmics i les dates límit per executar-los.
En gran mesura, això desvirtua la capacitat transformadora del PRTR, ja que elimina l’incentiu de planificar nous projectes que s’adaptin a l’estratègia actual de la UE, sinó que promou l’execució de projectes en cartera que amb el NextGenerationEU han trobat l’oportunitat de ser finançats. Al capdavall, el model dels NextGenerationEU, ha sigut una proposta a mig camí entre els models de finançament contra factura i els models de rendiment. Pel primer cas, l’avantatge és que l’import es retorna exacte segons la despesa efectiva, però requereix que el beneficiari avanci els costos i l’objectiu no sempre és la qualitat de la inversió. Per l’altre, l’avantatge de rebre l’import en forma de bestreta suposa un major nombre de possibles beneficiaris, independentment de la capacitat econòmica prèvia, i posa l’èmfasi en el resultat, mentre que l’import és calculat a un tant alçat de manera que s’entén que, si el resultat és l’esperat, els diners s’hauran destinat correctament. Tanmateix, el model de NextGenerationEU ofereix una bestreta per assolir uns resultats (sovint econòmics), a l’espera de complir i justificar al cèntim els imports, sense disposar de mecanismes de flexibilitat pressupostària suficients, ni considerar qüestions com la inflació a l’hora de complir amb l’inicialment previst.
Aquest error de concepció de base, alhora s’ha combinat amb un sistema de gestió de fons mal dissenyat, que carrega als beneficiaris administrativament de forma excessiva, en gran part per problemes de definició normativa. A partir del Reglament (UE) 2021/241, que defineix el Mecanisme de Recuperació i Resiliència, les obligacions dels beneficiaris es van definir de manera poc concreta. Aquestes obligacions es van especificar pel pla espanyol mitjançant les ordres HFP/1030/2021 i HFP/1031/2021, que estableixen el sistema de gestió del PRTR. Les dues ordres es van publicar al setembre de 2021, moment en el qual, les eines a les què feien referència ni tant sols existien.
Això ha conduit a una situació en què el desenvolupament normatiu del PRTR i l’explicació dels seus principis ha tingut lloc mentre l’execució del Pla ja estava en marxa. S’ha generat així una situació, en què s’han produït errors o usos incorrectes degut al desconeixement dels processos a seguir. L’exemple més evident és el de les aplicacions CoFFEE i MINERVA, desenvolupades pel Ministeri d’Hisenda, que estan destinades respectivament a la gestió de projectes i al control de conflictes d’interès. Tot i que a setembre de 2021 la normativa publicada contemplava l’existència de l’aplicació CoFFEE i el seu ús obligat per a tot una sèrie de tasques d’informació sobre l’execució de projectes, l’eina no es va posar a disposició dels beneficiaris fins al gener de 2023. En aquella data es va produir un desplegament progressiu on a poc a poc els beneficiaris públics dels projectes hi anaven accedint, però mancant gran part de les funcionalitats que establien les ordres, com ara la el processament d’informes periòdics, les eines per introduir el progrés dels projectes, i la forma de justificació del compliment de fites i objectius. D’aquesta manera, la gestió i control dels fons entre autoritats responsables i beneficiaris s’ha dut a terme de manera híbrida, entre CoFFEE i nombrosos fulls d’Excel no estandarditzats, per informar sobre l’evolució del finançament, durant gran part de l’execució del PRTR.
Encara és més gros el cas de la plataforma MINERVA. El funcionament d’aquesta aplicació depèn que l’aplicació CoFFEE funcioni prèviament i s’utilitzi per part del beneficiari, per poder realitzar els creuaments massius de dades que detectin riscos de conflictes d’interès. La norma que anunciava l’aplicació MINERVA data del 24 de gener de 2023 i va entrar en vigor dos dies més tard, quan la majoria de beneficiaris encara no tenien accés a l’aplicació CoFFEE, i molt menys tenien tota l’estructura dels projectes integrada en l’aplicació. Això va comportar que molts controls de conflictes d’interès es realitzessin a posteriori de l’adjudicació de contractes o subvencions, enlloc de ser preventius. A tot això, els incompliments normatius haurien de recaure sobre els beneficiaris, i l’Estat espanyol no va donar cap resposta clara a les conseqüències d’aquesta situació.
El caos organitzatiu no es limita a aquestes aplicacions. Altres obligacions del PRTR, com el principi de no causar danys significatius al medi ambient (DNSH), l’ús de les etiquetes climàtiques i ambientals o els requeriments de comunicació, tampoc van comptar amb directrius clares i homogènies des de l’inici. Cada ministeri o autoritat competent decidia com aplicar-les, generant una gran disparitat de criteris.
En definitiva, la decisió de crear un sistema de gestió des de zero ha introduït dificultats afegides que han recaigut en gran mesura sobre els beneficiaris i sobre les administracions intermèdies, com la Generalitat de Catalunya. La manca de planificació, juntament amb eines de gestió poc adaptades a una administració limitadament digitalitzada, ha comportat que l’Estat espanyol hagi assumit un paper centralitzador sense que es materialitzessin els resultats transformadors promesos.
Els nous Plans d’Associació Nacionals i Regionals
Els fons NextGenerationEU han servit d’exemple per la configuració de la proposta del Marc Financer Pluriennal (MFP) 2028-2034, que destina gairebé un 50% dels fons en Plans d’Associació Nacionals i Regionals (PANR). La Comissió Europea, però, no ha tingut en compte les problemàtiques que ha suposat el fons de la pandèmia, i ha replicat molts elements que ja han generat un rebuig directe per part de més de 140 regions de la UE, el Parlament Europeu i el Tribunal de Comptes Europeu.
El model previst per als PANR pot tenir conseqüències importants per a Catalunya, sobretot pel que fa al respecte de les seves competències, la seva capacitat real de decisió i l’efectivitat de les inversions. Encara que la proposta inclou la participació de diversos actors, hi ha una manca de garanties procedimentals que assegurin un autèntic diàleg estructurat entre les parts implicades.
En aquest sentit, l’annex V del Reglament estableix que els PANR han d’incloure un resum de la participació dels socis, però no defineix cap mecanisme clar de presa de decisions ni de negociació efectiva. El model de governança proposat equipara regions amb competències exclusives a altres actors de la societat civil o del teixit econòmic, i dilueix la posició política i institucional de les administracions regionals com la Generalitat. A més, malgrat la possibilitat que les regions puguin ser autoritats de gestió, la coordinació recaurà sempre en l’Estat. Aquesta centralització va en contra del principi de subsidiarietat de la Unió Europea, i no garanteix la participació de Catalunya en la presa de decisions, d’aquells àmbits on disposa de competències exclusives i, per tant, constitueix una infracció directa de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya.
Un altre factor problemàtic és que el desemborsament dels fons queda condicionat al compliment de fites acordades entre la Comissió i l’Estat. Aquesta dinàmica pot comportar riscos per a Catalunya, ja que la seva capacitat de rebre finançament podria veure’s afectada si altres comunitats autònomes no compleixen els terminis o objectius fixats.
Pel que fa al seguiment i avaluació, el PANR planteja un model basat en indicadors de resultat. Tanmateix, la metodologia proposada reprodueix les limitacions del NextGenerationEU on fites i objectius teòricament de resultat anaven directament vinculades a l’execució econòmica. Així, la proposta de control de seguiment dels objectius quantitatius es basa en percentatges d’execució ambigus i no queda clara l’estandardització dels criteris. Això pot derivar en fites aparentment de resultat però que, en realitat, reflecteixen només el grau de despesa executada, minvant així el potencial transformador de les accions finançades.
Alhora, la manca d’estàndards comuns per avaluar els indicadors pot generar disparitats en la valoració dels avenços i, alhora, perpetuar els mateixos problemes ja observats amb el PRTR: un sistema que afavoreix el compliment formal i la rapidesa en l’execució per damunt de la qualitat i l’impacte de les inversions.
Conclusió
L’experiència del Mecanisme de Recuperació i Resiliència amb els fons NextGenerationEU i la seva posterior translació al nou Marc Financer Pluriennal 2028-2034, evidencien una deriva problemàtica sobre el futur de la governança econòmica europea i el respecte institucional a la diversitat competencial de la Unió. Allò que en un primer moment es va justificar com una resposta excepcional davant d’una crisi sanitària sense precedents ha acabat constituint un mecanisme estructural al reproduir-se en la proposta del proper MFP. El caràcter temporal i extraordinari de la pandèmia no hauria d’haver estat una justificació suficient per haver desbordat les limitacions dels Tractats, i menys encara per consolidar unes pràctiques que, al cap i a la fi, han desplaçat competències i alterat l’equilibri institucional de la Unió.
En aquest sentit, l’ús de poders extraordinaris exigia l’articulació de mecanismes de control i supervisió robustos. Tanmateix, els fons NextGenerationEU ha accentuat l’opacitat en la presa de decisions i ha consolidat un model de relació bilateral entre la Comissió i els Estats membres que reforça els executius en detriment dels parlaments, tant a escala europea com estatal. Aquesta reconfiguració del poder pressupostari té conseqüències constitucionals per a la divisió horitzontal de poders dins la UE i genera un precedent negatiu en termes de transparència, rendició de comptes i legitimitat democràtica.
Per a Catalunya, el mecanisme ha esdevingut un precedent que erosiona el seu autogovern, ja que dilueix la seva capacitat de decisió en àmbits de competència exclusiva i reforça una centralització estatal contraria al principi de subsidiarietat i la distribució competencial prevista legalment. D’altra banda, la naturalesa dels fons no ha generat un aprenentatge institucional ni ha estat un motor de transformació real en els nivells de recepció més baixos. Per a molts ajuntaments, els recursos s’han percebut simplement com un increment pressupostari ordinari, amb un excés de càrrega burocràtica afegida i sense una reflexió crítica sobre el seu origen o finalitat. Aquesta assimilació acrítica dels fons evidencia que la seva potencialitat transformadora no ha arribat al territori en termes de canvi estructural o innovació de les polítiques públiques.
Els fons NextGenerationEU no només no han complert les seves expectatives de transformació i modernització, sinó que han deixat un llegat problemàtic. Han consolidat una pràctica institucional que concentra poder en els òrgans executius de la Unió i els governs dels Estats membres, i ha debilitat el paper dels parlaments, l’europeu i els nacionals, així com ha capgirat el repartiment competencial entre els Estats i les regions amb competències pròpies. Més enllà de l’eficàcia immediata dels recursos mobilitzats, el veritable repte rau en l’impacte normatiu i polític que aquest mecanisme ha generat: una Europa més centralitzada, menys transparent i amb un model de governança que corre el risc de normalitzar mesures excepcionals convertint-les en estructurals. Aquest escenari obliga a una reflexió crítica sobre la necessitat de redefinir els equilibris institucionals i competencials dins la Unió, per tal de garantir que les respostes a les crisis no es converteixin en vies d’erosió permanent dels principis fundacionals del projecte europeu.
Referències
[1] Ministeri d’Economia, Comerç i Empresa (2025) Fitxes territorials generades per la plataforma ELISA de seguiment de l’execució del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència, disponibles a: https://planderecuperacion.gob.es/ejecucion/seguimiento-del-plan-de-recuperacion-por-comunidad-autonoma
[2] Leino-Sandberg, P. i Ruffert, M. (2022) “Next Generation EU and its constitutional ramifications: a critical assessment”, Common Market Law Review, 59(2), 422-472.
[3] Schimmelfenning, F. (2024) “Crisis and polity formation in the European Union” Journal of European Public Policy, 31(10), 3396-3420.
[4] Gimeno Feliu, J. M. (2021) “Los fondos Next Generation: su aplicación en España desde la perspectiva del sistema de distribución territorial”, Informe comunidades autònomas, 59-90.
Les opinions expressades en aquesta publicació competeixen només als autors. No representen les opinions i visions del CGI o els seus col·laboradors. Les designacions emprades en aquesta publicació i la presentació del materia no impliquen l’expressió de cap mena d’opinió per la part del CGI sobre l’status legal de cap país, area o territory, les seves autoritats o la delimitació de les seves fronteres.
